C’est semble t-il " in extremis ", juste avant la " trève des confiseurs ", et à l’heure " historique " de la mise en œuvre effective de la généralisation de la globalisation, dès 2004, que l’administration s’est rappelée que cette instance, qu’elle avait créée pour vanter les mérites de la nouvelle procédure budgétaire, n’avait pas été réunie depuis près d’un an !

(Cf compte-rendu de la réunion du 4 février 2003, repris dans le numéro 96 de notre bulletin InFO Préfectures daté de mars 2003).

L’ordre du jour de cette réunion portait sur :

• Le bilan de l’expérimentation, avec communication du rapport d’enquête IGA/IGF daté de mai 2003, que nous réclamions depuis plusieurs mois (et qui n’a pu alimenter Ie débat puisqu’il a été remis sur table, et présenté très rapidement)
• La présentation de la nouvelle convention intérieur/finances pour 2004 et 2005
• La présentation du dispositif de pilotage des préfectures par l’administration centrale.

Ce programme a été un peu bousculé par la teneur réelle des débats.

Ce calendrier s’impose au Ministère de l’intérieur, et ne se réduit pas, loin de là, à la généralisation de la globalisation.

Notre délégation a rappelé que la loi organique relative aux lois de finance n°2001-692 du 1^er août 2001 impose à l’administration de définir la nouvelle maquette du budget de l’Etat, avec une nouvelle structuration, en missions (qui peuvent être interministérielles), programmes (ministériels) et actions, pour la fin 2003. L’ancienne spécialisation par nature de dépenses (crédits d’intervention et d’investissement, et par ailleurs crédits de personnel, de fonctionnement et d’équipement des services) a été supprimée par cette loi.

Cette loi exige également que, pour toutes les actions, des objectifs et des indicateurs soient définis dans le courant du 1^er semestre 2004. De plus, dès septembre 2004, une version test du budget 2005 doit être présentée, suivant les préconisations de la LOLF. Tout doit être réglé dans 6 mois !

C’est donc légitimement que nous nous interrogeons sur les orientations en cours, et que nous estimons bien tardif, décalé, voire désormais hors de propos, le semblant de bilan effectué à la va-vite, avant les congés de fin d’année, sur l’expérimentation de la globalisation.

En l’absence de toute information de la part du Ministère de l’intérieur, nous nous étions procurés le rapport de la Commission des finances sur la mise en œuvre de la LOLF, en date de juillet 2003.

Ce rapport est très critique sur l’action du gouvernement en général, du Ministère des finances et du Ministère de l’Intérieur en particulier…Il leur reproche d’avoir mis la définition des missions au second plan, après le découpage entre programmes, ce qui empêche une réflexion interministérielle, alors que le législateur souhaitait s’affranchir des découpages administratifs en votant ensemble des programmes qui concourent à une même politique.

Les dérives pointées par la commission sont, pour résumer :

• des programmes surdimensionnés et peu nombreux, qui risquent d’entraîner la présentation de missions " mono-programme " ;
• l’absence de réflexion sur les missions interministérielles ;
• la création de programmes regroupant toutes les " fonctions support ", qui dénature la LOLF et repose sur une conception de la fongibilité qui va au-delà du mécanisme voulu par le législateur (fongibilité " horizontale " et non " verticale " des crédits, au sein d’un même programme prédéfini).

C’est bien cette logique de fongibilité horizontale qui transparaît dans le nouvel organigramme du Ministère de l’intérieur, avec la création du Secrétariat Général comme support d’un programme.

Nous avons souligné le paradoxe qui consiste à présenter une réforme comme un renforcement du pouvoir législatif en matière budgétaire, alors que les parlementaires dénoncent des pratiques contraires !

Nous avons réclamé des informations sur le périmètre des programmes et les missions intéressant les préfectures, et leur articulation au niveau local.

Nous avons demandé également une information poussée sur la mise en œuvre des différents systèmes informatiques, et leur mise en compatibilité.

Notre intervention a conduit le DGA à promettre que la mise en œuvre de la LOLF concernant les préfectures serait présentée en CTP central au printemps. Selon lui, le travail effectué en la matière n’est " pas stabilisé ", et ne peut être expliqué avant.

Il s’avère donc que le Ministère de l’intérieur, loin d’être en avance sur la mise en œuvre de la LOLF, comme on tentait de nous le faire croire, à propos de la globalisation, est en retard par rapport aux échéances fixées par le législateur !

L’administration se montre beaucoup moins sûre d’elle sur les avantages de la globalisation.

Maintenant que le principe de la généralisation est acquis, elle accepte de reconnaître un certain nombre de vérités que nous étions seuls à affirmer les années précédentes.

Le DGA indique qu’il s’agit " d’adapter les moyens aux priorités " (et non aux missions, comme on pourrait l’espérer). Il rappelle que les budgets locaux sont en " liberté surveillée ", du fait du double plafond que la fongibilité doit respecter.

Il s’abrite derrière le débat budgétaire en cours, et la presse du jour, pour expliquer que les préfectures nouvellement globalisées ne bénéficieront pas des mêmes avantages, et de la même mise à niveau que celles qui avaient démarré l’expérimentation ; autrement dit, cette expérimentation n’en était pas une, c’est bien ce que nous avions annoncé !

Il se dit conscient du fait que les différentes préfectures ne disposent pas toutes des mêmes " marges de manœuvre ", y compris au sein d’une même " strate ", ce qui veut dire que les plafonds d’effectifs et de masse indiciaires tels qu’ils ont été fixés ne sont pas satisfaisants ; il affirme à ce propos qu’un nouveau " rebasage " devra être réalisé " dans la durée " ; tant pis pour les préfectures qui ont actuellement de grandes difficultés !

Le DATAP souligne, comme s’il s’agissait d’une gloire, que les préfectures globalisées en 2003 n’ont subi " finalement aucun dégât " au titre du gel 2003. Certes, mais le dégel tardif de certains crédits reportés a eu pour effet automatique d’empécher leur emploi avant la fin de l’exercice ! De plus, en 2004, il y a fort à parier que les préfectures étant toutes globalisées, elles prendront de plein fouet les nouvelles mesures de gel qui seront décidées…

Nous avons rappelé nos interventions en CTP central, ainsi que lors de la présentation du Budget 2004 par le Ministre de l’intérieur. Nous avons insisté sur le risque de " deshumanisation  de la gestion des ressources humaines " que peut entraîner le culte du chiffre, et des résultats comptables.

Suite à l’ensemble de ces critiques, le DGA a affirmé qu’il était nécessaire de repenser et approfondir le dialogue social.

Affirmation parfaitement gratuite, au vu des conditions dans lesquelles il a présidé cette réunion ; la plupart des circulaires diffusées aux préfets par son prédécesseur et depuis son entrée en fonction ne nous ont pas été communiquées en temps utiles ; nous n’avons pas accès aux statistiques de l’administration, notamment en ce qui concerne ARCADE, le rapport de l’IGA/IGF nous est communiqué qu’après coup…Face à nos critiques, le DGA s’est engagé à procéder à une présentation de l’info centre.

Le rapport de l’IGA/IGF, que nous avons pu lire après la réunion, comportait des éléments très intéressants, qui confirment nos analyses et nos craintes, que nous avions eu l’occasion d’exprimer en tant que représentants du personnel, notamment lors du CTP central du 3 juillet 2003.

• " Pour la direction du budget, la globalisation est, à titre principal, un instrument de maîtrise et de réduction de la dépense publique. " " … "
• " La circulaire conjointe (du 17 septembre 1999, cosignée par le MINEFI et le MI) a été accompagnée d’un accord informel entre les deux administrations, prévoyant un objectif quantifié de maîtrise des dépenses publiques. Cet objectif, applicable aux préfectures non globalisées, devait conduire à réduire de 27M euros les crédits de fonctionnement et d’environ une centaine les effectifs des préfectures. Cet objectif non écrit n’a pas été atteint. "

(NB : FO y est sans doute pour quelque chose, avec les positions qu’elle a affirmées, notamment à propos de l’ARTT !)

• " La mise sous tension espérée des effectifs en raison de la fongibilité entre dépenses de fonctionnement et dépenses de rémunération ne s’est pas produite "… " la LOLF ne devrait pas occasionner d’économies budgétaires sensibles, à contexte organisationnel constant. "

(NB : c’est du côté de la stratégie ministérielle de réforme qu’il faut maintenant regarder…)

• " La dotation de base des préfectures globalisées calculée par la DATAP, qui correspond aux crédits permettant de couvrir les véritables besoins annuels de ces préfectures, est  supérieure de 3,5M euros aux dotations inscrites en loi de finances initiale pour 2002 sur les chapitres 37-10 et 37-21. "
• Les dotations actuelles votées en LFI ne permettent pas de payer la totalité des dépenses salariales des personnels de préfectures, l’impasse étant estimée par la DPAFI à 12M euros pour 2003. La pratique actuelle, qui consiste à prélever les sommes sur la ligne souple " Police ", ne pourra plus être appliquée à l’avenir… ".

(NB : Nous nous perdons en conjectures sur ces pratiques… Cette gabegie est notamment à l’origine de la réforme de l’organisation de l’administration centrale qui vient d’avoir lieu…)

• Les dépenses salariales représentent 75% de l’agrégat " administration territoriale ", 80% si on ne prend pas en compte le programme national d’équipement (qui n’est pas inclus dans les dotations des préfectures globalisées).
• " Les préfectures globalisées demeurent légèrement en deçà de leurs plafonds d’emploi et de masse indiciaire. La marge sur les crédits de rémunèration a été réalisée en dépit du choix de l’ensemble des préfectures rencontrées de saturer leur effectif plafond, déterminé par la DGA "… " en 2002, le taux de vacance du cadre national des préfectures s’établit à 1,3 %, alors qu’il est de 11,7 % pour les autres catégories d’agents. "

(NB : bien que mieux servies que les autres au moment de l’initialisation de l’expérimentation, les préfectures globalisées n’ont eu de cesse que de se rapprocher de leurs plafonds pour parvenir à remplir leurs missions. Comme nous l’avions dénoncé, les marges de gestion proviennent des vacances temporaires d’emplois et de l’externalisation des activités dites " techniques ".)

• " Les autorités de gestion ont mis à profit l’opportunité que représente la marge de gestion pour instaurer un système de primes au mérite. Au total, les primes versées en 2002 par les 18 préfectures globalisées à partir de la marge de gestion représentaient 16% en moyenne de cette marge. "

(NB : ce n’est donc qu’une faible part des gains de productivité qui revient au personnel, et sa distribution est volontairement inégalitaire…)

• " la création d’un régime indemnitaire local n’est pas sans poser de problèmes. D’abord, parce que, dès lors qu’elle est reconduite une seconde année, elle crée des habitudes. Les agents réagiraient sans doute difficilement s’il était décidé d’en suspendre l’existence, soit parce que la marge de gestion se réduirait, soit parce que les autorités de gestion souhaiteraient privilégier d’autres utilisations de cette marge. "

(NB : Le risque, nous l’avons toujours dit, est que la rémunération individuelle, décidée au plan local prenne le pas sur les rémunérations statutaire et réglementaire ; l’aspect momentanément positif de ce régime indemnitaire local risque d’être très provisoire compte tenu des restrictions budgétaires qui ne manqueront pas de venir par la suite…)

• " Le contrôle de gestion reste une activité balbutiante "… " cette situation s’explique par une formation insuffisante des agents concernés, qui ont en outre parfois été choisis sans qu’ils ne soient volontaires ou qu’ils n’aient le profil " " " Elle s’explique aussi, dans une large mesure, par la place réduite, tant en termes d’organisation que d’autorité, qui est accordée aux contrôleurs de gestion, qui sont bien souvent accaparés par d’autres fonctions " " Leur action semble plus que rarement relayée par le corps préfectoral. "… " Les ratios CONCORDE restent pour l’heure peu exploités. "
• " Pour l’heure, les notions de centres de coûts et/ou centres de responsabilité viennent se superposer sans cohérence affirmée sur l’organigramme fonctionnel des préfectures. "

(NB : l’organigramme des préfectures est remis en cause…)

• " Le contrôle de gestion se limite bien souvent à la collecte et à la restitution des indicateurs INDIGO "… " " … " " L’examen de la liste des indicateurs INDIGO montre tout d’abord que nombre d’entre eux ne peuvent servir d’outils de pilotage ou de mesure de la performance des services préfectoraux ". " La saisie des indicateurs n’est toujours pas systématique " " … " " Les indicateurs semblent être renseignés avec une rigueur variable, ce qui laisse planer un doute sur leur fiabilité "

(NB :CQFD, inutile d’ajouter un commentaire !)

• " La SDAT a mis en place et anime quatre groupes de travail sur les indicateurs-le premier sur la pertinence des indicateurs INDIGO, le second sur la fiabilité des indicateurs INDIGO, le troisième sur l’articulation des indicateurs centraux et locaux, le quatrième sur les indicateurs BALISE. " Vaste programme !
• " La majeure partie des indicateurs INDIGO actuellement suivis ne correspondent pas à la définition donnée par la LOLF des indicateurs de performance. " Travail inutile, donc, à refaire !
• " La mise en œuvre de la LOLF devrait entraîner une régionalisation du pilotage de l’action territoriale de l’Etat "

(NB : c’est exact, et nous nous inquiétons des incidences de cette régionalisation de l’Etat…)

• " Nombre d’interlocuteurs rencontrés, tant dans les préfectures qu’en administration centrale, souhaitent, à terme, l’autorité fonctionnelle (le Préfet actuellement), et l’aurorité gestionnaire (la DPFAS) soient la même, le Préfet ".

(NB : on imagine sans peine que ces interlocuteurs sont tous membres du corps préfectoral ; l’intérêt de nos collègues va bien entendu à l’encontre de ces préconisations !)

La nouvelle convention a été signée le 25 septembre 2003, et fait l’objet d’une circulaire diffusée le même jour.

Elle est opposable aux contrôleurs financiers locaux. Un allègement des tableaux devant leur être transmis est prévu (3 au lieu de 30 !).

La dotation budgétaire globale des préfectures est inscrite au chapitre 37-30 du budget du MISILL. Les crédits sont délégués avec une répartition indicative par nature de dépense (rémunérations d’activité, cotisations sociales, prestations sociales et allocations diverses, et autres dépenses de fonctionnement).

En sont seules exclues : les charges de pensions, les prestations d’action sociales facultatives du MISILL, les dépenses d’informatique et transmissions, les dépenses pour l’organisation des élections, les dépenses de contentieux, et les dépenses d’équipement qui figurent dans d’autres chapitres.

Le préfet a la pleine responsabilité de l’emploi de ces crédits, mais doit respecter les plafonds fixés par l’administration centrale (emplois et masse indiciaire) et les textes statutaires. Il est tenu de consulter le CTP local sur ce sujet.

Une " ligne mutualisée " sera conservée au niveau national en cas d’ " accident ".

La garantie de ressource est fixée à + 0,2% par an (au lieu de 0,3% les années précédentes…). A la question posée par FO, le DGA a reconnu que l’insuffisance de ce taux de progression (au regard des avancements et changements d’échelon notamment) conduira les préfectures à rechercher des gains de productivité…

Il est prévu de déléguer 95% des crédits en début d’année, et 5% début septembre.

Les reports sont autorisés à hauteur de 8% des crédits de fonctionnement, au lieu de 3% des crédits globaux, ce qui constitue encore une baisse des marges de manœuvre (en effet, les crédits de fonctionnement représentant 20% de l’enveloppe globale, les reports seront donc autorisés pour seulement 1,6% du budget global).

Les préfets devront " améliorer la qualité du contrôle de gestion " (sic !) et établir un compte-rendu d’activité, avec un bilan des résultats obtenus en 2003 et au cours des trois premiers trimestres 2004.